UN EXEMPLE
A SUIVRE ?
En 1987, le Brésil est le mauvais élève
de l'Amérique latine. Mais à la veille de
1914, dans les années trente ou quarante, ou au milieu
des années soixante, c'était plutôt
un exemple à suivre, malgré l'image d'injustice
et d'oppression que la presse occidentale a donné
de ce pays après le putsch de 1964. En se référant
aux séries du revenu national dont on dispose sur
près d'un siècle - depuis l'avènement
de la république -, il est permis d'évoquer
trois "modèles" bien distincts.
Dans le long terme, le Brésil a été
un "modèle" de croissance inflationniste
: 3% par an pour la population, 7% pour la production, avec
40% de hausse des prix, depuis 1940.
Dans un passé proche, au cours des dix
années suivant 1964, les Brésiliens ont été
placés devant le même dilemme qu'au moment
du plan cruzado, en 1985 : pour vaincre l'hyperinflation
qui sévissait à la fin du régime de
Quadros, il fallait soit un traitement de choc, facilité
par la "ligne dure" des militaires, soit composer
avec l'inflation. Après trois années de réajustement
douloureux, le Brésil a retrouvé une croissance
rapide à partir de 1967. Cependant, le "gradualisme"
de Delfim Neto ne résista pas au choc pétrolier
de 1974.
Présentement, les économistes
brésiliens ont cru inventer un traitement "hétérodoxe"
de l'inflation, sans résorber les déficits,
en bloquant les prix et non les salaires, en reportant le
service de la dette pour l'acquitter en sous-main, en cherchant
dans la réforme monétaire à éviter
le traitement de choc, mais cette politique a échoué.
La prédilection pour les modèles
néoclassiques ne suffit pas à convertir les
économistes aux charmes du marché, dans un
pays où les théories keynésienne et
marxiste sont dominantes. Une confiance excessive dans les
modèles économétriques, qui s'appuie
sur la richesse des données quantitatives, a donné
l'illusion de maîtriser les comportements et les anticipations.
Cette transparence fait illusion. Dans l'hyperinflation,
les barèmes de prix et les mercuriales, les salaires
minima affichés, les statistiques du chômage
ne mesurent pas la réalité de l'économie
souterraine. Peut-on construire une prévision vraisemblable
quand près de la moitié de la population vit
en marge de l'économie officielle et cependant travaille,
dépense, épargne et investit ?
L'imbrication de l'État et des entreprises
a favorisé la technocratie. Le mythe de la planification
est puissant dans toute l'Amérique latine. Il paraît
pourtant difficile d'attribuer à celle-ci un rôle
déterminant dans la croissance du Brésil.
Les plans n'ont pas prévu la rupture des équilibres
fondamentaux. Les macro-erreurs se sont accumulées.
Ainsi, on a étendu imprudemment, aux dépens
des cultures vivrières, les superficies de canne
à sucre pour fabriquer de l'alcool, substitut onéreux
de l'essence, alors que le cours du pétrole baissait
et que le Brésil devenait exportateur net. Le mythe
de l'État-entrepreneur s'est traduit, ici comme ailleurs,
par la socialisation des pertes et l'éviction des
centres de profit. Les entreprises assistées, publiques
ou privées, ont été les principales
responsables de l'endettement extérieur. De plus,
le secteur public n'échappe pas au clientélisme,
hier celui des militaires, et aujourd'hui celui des civils.
Or, il est dangereux en période de réajustement
de soumettre la gestion des entreprises aux aléas
du "système des dépouilles".
La cohérence fait défaut à
la nouvelle politique. Se voulant hétérodoxes,
les dirigeants brésiliens appliquent un pot-pourri
de recettes populistes, keynésiennes et monétaristes,
amalgame tiers-mondiste que l'opposition avait constitué
dans l'exil. Que penser du "modèle" brésilien
? Il est marqué par les occasions perdues et la permanence
du dirigisme.
LES OCCASIONS PERDUES
Le reflux du pouvoir militaire dans les pays
de La Plata (Argentine et Uruguay), puis au Brésil,
n'est pas survenu dans la phase conjoncturelle la plus défavorable.
C'est au cours des années 1981 à 1983 que
la récession avait été la plus marquée
en Amérique latine. Au Brésil, ce fut la première
interruption de croissance depuis 40 ans. Les importations
et les investissements étrangers se sont effondrés
et la formation de capital a diminué d'un tiers.
Cependant, l'environnement extérieur est redevenu
meilleur à partir de 1985. L'expansion vigoureuse
de l'Amérique du nord a contribué à
la reprise des exportations. Le Brésil, encore très
dépendant des importations de pétrole, bénéficiait
de la baisse des cours. La dévalorisation- du dollar
et la baisse des taux d'intérêt ouvraient des
perspectives pour la renégociation de la dette. La
valeur de rachat des créances sur le Brésil,
dont on connaissait la capacité de récupération,
restait très supérieure à celle des
créances sur le Mexique ou l'Argentine.
Cependant, pour saisir ces possibilités,
il fallait une politique rigoureuse de réajustement,
en vue de rétablir les équilibres fondamentaux.
Le risque d'hyperinflation était préoccupant,
à cause des besoins de financement du secteur public.
En outre, de nombreuses branches d'activité, accoutumées
à la protection et au dirigisme, restaient non compétitives.
Un réajustement aurait impliqué des mesures
impopulaires. Paradoxalement, celles qui seront adoptées
seront quand même impopulaires, car elles finiront
par détruire le pouvoir d'achat et l'emploi dans
l'hyperinflation. Trois occasions seront ainsi perdues :
une véritable réforme monétaire, la
désétatisation et les reconversions.
La réforme monétaire
A la différence du plan austral des Argentins,
les Brésiliens ont bloqué les prix dans le
plan cruzado, mais non les salaires. Dans les deux cas,
on n'a pas prévu le retour à la liberté
des prix et l'on s'est contenté de changer l'unité
de compte, sans opérer une ponction anti-inflationniste
qui aurait ramené les moyens de paiement au niveau
des flux réels de production.
Au moment où les Argentins connaissaient
une réelle austérité, avec des salaires
et des prix bloqués depuis dix-huit mois, les Brésiliens
ont traversé une phase d'euphorie au début
du plan cruzado. Non seulement ils avaient retrouvé
la liberté de manifester et de voter, mais, sortant
d'une inflation de 1 000 % avec des salaires revalorisés,
ils ont libéré leur soif de consommation.
Cependant, comme les prix restaient bloqués, des
goulots d'étranglement se sont formés ; bientôt,
les magasins ne furent plus approvisionnés et l'expansion
se brisa. Le gouvernement, en juin 1987, se résigna
à un nouveau plan cruzado, complétant le blocage
des prix par celui des salaires.
Une véritable réforme monétaire,
avec retrait des billets en circulation et blocage des avoirs
bancaires, comme en Allemagne en 1948, n'est-elle pas le
seul remède à la fuite devant la monnaie ?
Faute de procéder à ce traitement de choc,
la thésaurisation des valeurs réelles et l'achat
de devises convertibles restent plus sûrs que des
placements productifs et la lutte contre l'inflation n'est
pas crédible, surtout en période électorale.
Une véritable réforme monétaire favorise
le travail et l'investissement et peut amorcer le retour
à l'économie de marché, qui passe par
la désétatisation.
La désétatisation
Le Brésil a été longtemps
considéré à l'étranger comme
un exemple de libre entreprise, de capitalisme flamboyant,
voire de libéralisme outrancier. Les succès
du "miracle brésilien" et l'expansion des
grandes entreprises ont contribué à cette
image. Cependant, la compétitivité extérieure
est souvent artificielle. Sur le marché intérieur,
les industries nationales bénéficient d'une
forte protection douanière, et leur rentabilité
est faussée par l'inflation et les aides publiques.
Sur les marchés extérieurs, elles bénéficient
de crédits bonifiés et de taux de change préférentiels,
en plus des subventions. Bref, le Brésil est en économie
dirigée, et cela depuis longtemps.
Les interventions de l'État dans l'économie
ont atteint leurs limites. Pour arrêter l'hyperinflation,
il ne suffit pas de bloquer prix et salaires, il faut contenir
les sources du déficit public et de la création
monétaire. Or, la décentralisation et la débudgétisation
les ont disséminées. Les recettes publiques,
faibles et déclinantes, représentent entre
15 et 20 % du P.I.B.. Les dépenses ordonnancées
par les administrations fédérales, les États
et municipalités, les organismes de prévoyance
sociale et un vaste secteur parapublic dépassent
la moitié du revenu national. Le besoin de financement
s'élève au tiers du P.I.B. (1).
Pour rétablir l'équilibre financier du secteur
public, il faudrait réduire de moitié ses
dépenses, en les ramenant au niveau de la Corée
du sud (25 % du P.I.B.).
Les privatisations ont été jugées
inéluctables ailleurs, devant les déficits,
la dette extérieure et l'inflation. C'est ainsi que
le gouvernement israélien a décidé
la privatisation de 200 entreprises publiques (2).
En Afrique, la Côte d'Ivoire et le Nigéria,
puis la Tunisie et le Sénégal (3),
et, en Amérique latine, les trois pays les plus endettés
ont engagé une politique de ce type. Mais le nationalisme
s'oppose à l'entrée des capitaux étrangers.
Les experts, de leur côté, redoutent que des
entreprises déficitaires n'attirent pas les repreneurs
privés. Le Brésil n'a pas voulu privatiser,
contrairement à l'Argentine et surtout au Mexique,
où l'on a négocié avec les banques
étrangères, sur le marché secondaire
de la dette, la transformation de créances douteuses
en participations dans les entreprises locales (4).
Il n'y a pas eu non plus de déréglementation.
Les difficultés de l'industrie automobile montrent
pourtant qu'elle est souhaitable (5). Créée
il y a près de trente ans, cette industrie abritée,
soutenue par les aides publiques, utilise à 95 %
des composants locaux et représente avec ses sous-traitants
le dizième du P.I.B.. Au début du plan cruzado,
le prix des voitures neuves a été bloqué.
L'industrie dut licencier. Le nouveau plan cruzado a autorisé
une augmentation de 300 %. Mais la holding Autolatina, constituée
par Ford et Volkswagen (60 % du marché brésilien),
s'attend encore à de lourdes pertes. Or, la sortie
du blocage est aussi incertaine à Buenos Aires qu'à
Brasilia. En raison des considérations électorales,
il est peu probable que les gouvernements prennent le risque
de la libéralisation.
Les reconversions
De nombreux experts, pourtant séduits
par le raisonnement "structuraliste", continuent
d'interpréter les difficultés actuelles comme
un accident conjoncturel d'origine extérieure : le
diktat des pays créanciers et du F.M.I.. Selon eux,
du fait de la spécificité brésilienne,
le pays pourrait retrouver une forte expansion sans rétablir
les équilibres fondamentaux et réduire les
dépenses de l'administration. Ce refus de l'austérité
témoigne de l'illusion de la modernité. En
fait, l'économie du Brésil, si elle est déjà
diversifiée, n'est qu'à demi moderne. Cela
ne provient pas seulement des structures préindustrielles
qui persistent. Pourquoi le Brésil, après
un siècle de modernisation, échapperait-il
au vieillissement économique que l'on observe en
Europe et en Amérique du nord ? On dira sans doute
que c'est un pays jeune, qui a bénéficié
de la "désindustrialisation" des autres,
et que la crise de la sidérurgie, de la chimie lourde,
de la machine-outil ou du textile ne concerne que les vieilles
nations industrielles. Mais cette hypothèse ne tient
pas. Les entreprises qui sont parvenues à une bonne
rentabilité, dans ces filières fortement internationalisées,
ont su se reconvertir en réduisant leurs effectifs
et leurs coûts administratifs et financiers. Au Brésil
aussi, les reconversions sont nécessaires.
Le "modèle" dit d'industrialisation
par substitution aux importations, qui remonte aux années
trente, est une stratégie protectionniste. En fait,
depuis la fin du dix-neuvième siècle, le Brésil
n'a jamais connu le libre-échange et ses entreprises
sont restées à l'abri d'un mur de protection
douanière, aussi bien dans la prospérité
que dans la dépression, qu'il s'agisse de l'industrie
lourde ou des industries de main-d'œuvre. Certaines
de ces activités, qui datent de la fin du siècle
dernier, ont survécu sans suivre le progrès
technique, en pratiquant des prix doubles ou triples de
ceux des marchés étrangers, alors que les
entreprises-mères d'Amérique ou d'Europe devaient
opérer bien des restructurations. Cependant, l'âge
d'une entreprise est moins déterminant que sa capacité
de renouvellement. Les implantations les plus récentes
des sidérurgies brésilienne ou mexicaine seraient-elles
plus compétitives que celles de Fos ou Dunkerque,
si l'acier japonais ou coréen entrait sans droits
de douane ? A plus forte raison, le boom de la mini-informatique,
protégée par une politique de réserve
de marché, ne sera-t-il pas remis en cause dans cinq
ou dix ans, si les techniques en restent au stade de 1985
?
Le gigantisme des infrastructures et des équipements
du Brésil, peut-être à la mesure d'un
pays-continent, a été également un
effet pervers d'une théorie économique. Moïse
Ikonicoff souligne la concordance entre la conception "perrouxienne"
des pôles de développement et la stratégie
d'industrialisation de l'Inde ou de l'Amérique latine
au cours des années de prospérité (6).
Or, les effets d'entraînement supposés de ces
industries "industrialisantes" (de Bernis) ont
été surestimés. Elles ont ponctionné
l'excédent des autres secteurs et ont suscité
des besoins de financement qui ont contribué à
l'endettement. Le surdimensionnement des projets brésiliens
à partir de 1970 résulte en partie du mythe
du développement à crédit, que pourfend
Serge Latouche (7). Certes, l'endettement
du Brésil a été moins improductif que
celui du Pérou, de l'Argentine ou du Mexique, car
il a moins alimenté l'évasion des capitaux
(un tiers des fonds prêtés a cependant repris
le chemin de l'étranger) (8). Les
infrastructures et les usines qu'il a financées contribueront
à la reprise. Mais le gigantisme rend la reconversion
plus nécessaire que dans les pays voisins, du fait
des coûts de congestion qu'il implique. Il est donc
erroné d'attribuer à l'endettement en tant
que tel tous les malheurs du tiers monde, comme le voudrait
le dernier avatar du tiers-mondisme, qui n'est pas plus
rigoureux que les précédentes versions du
pillage du tiers monde.
LA PERMANENCE DU DIRIGISME
L'idéologie dirigiste ne connaît
pas au Brésil le même discrédit qu'en
Europe. Ce décalage est surprenant. Les échecs
de l'économie planifiée à l'Est, la
soif de liberté des Polonais, les réformes
économiques de la Hongrie ou celles, plus récentes,
de l'Union soviétique, le recul des partis communistes
en Europe, ne parviennent pas à discréditer
l'analyse marxiste ou keynésienne. Il est à
la mode au Brésil d'aller faire du tourisme à
Cuba, qui reste, avec le Nicaragua, une référence
fort idéalisée.
L'étatisme et le dirigisme ont au Brésil
des racines lointaines, depuis l'Empire et la "vieille
république". Le saint-simonisme et, plus encore,
la révolution positiviste de la fin du siècle
ont inspiré un "colbertisme" à la
brésilienne. La pensée française alors
influente n'est pas le libéralisme de Frédéric
Bastiat ou de Jean-Baptiste Say. Pour "l'ordre et le
progrès" - devise d'Auguste Comte et emblème
du drapeau brésilien - on compte plus volontiers
sur l'État maximum que sur l'État minimum.
Plus tard, le régime autoritaire et populiste de
Getúlio Vargas a renforcé le dirigisme, au
moment où le Brésil s'industrialisait vraiment.
Le "socialisme national" rejoignait une idéologie
anticapitaliste, hostile aux États-Unis et à
l'Europe. Enfin, la technocratie qui a géré
l'expansion au cours des années fastes, sous l'autorité
des militaires, a porté en quelques années
les dépenses publiques à plus de la moitié
du revenu national.
Ce dirigisme suscite actuellement des déséquilibres
encore plus inquiétants qu'en Europe, en termes d'inflation,
de chômage et de dette extérieure. Ses limites
sont manifestes dans trois domaines : la bureaucratie, le
nationalisme économique et la faiblesse de l'État.
Une bureaucratie coûteuse et inefficace
Un Français sur trois a pour employeur
l'État, un Brésilien sur six. Est-ce à
dire que la bureaucratie soit deux fois plus légère
au Brésil ? En France, moins de 15% des personnes
occupées sont des travailleurs indépendants,
contre 40 % au Brésil, où ils échappent
souvent au contrôle de l'administration. L'économie
officielle, quant à elle, est dominée par
le secteur public. Les entreprises et les particuliers se
plaignent d'autant plus des lourdeurs et de l'inefficacité
de la bureaucratie brésilienne, que le recrutement
des agents de l'État est soumis au clientélisme.
Depuis le retour des civils au pouvoir, les préoccupations
électorales et le régime de coalition renforcent
ces traditions prédémocratiques. Le Brésil
subit non seulement la tyrannie des intérêts
acquis - la coalition "friedmanienne" des politiciens,
des fonctionnaires et des bénéficiaires des
dépenses publiques, mais aussi la demande de distribution
qui accompagne les cycles électoraux. La désétatisation
priverait les professionnels de la politique du principal
moyen d'obtenir leur réélection : l'attribution
de postes et de sinécures.
Au Brésil, pays à revenu intermédiaire,
la bureaucratie est une lourde charge pour l'économie,
d'abord parce qu'il faut la financer, et bien que le traitement
des fonctionnaires soit beaucoup plus faible qu'en Europe.
Mais, surtout, la complexité de la réglementation,
fréquemment modifiée, contraint les administrés
et plus particulièrement les entreprises à
rémunérer un personnel spécialisé
dans les relations avec l'administration. Les filiales des
sociétés étrangères ont souvent
sous-estimé ces coûts. Cette hypertrophie de
la bureaucratie, fille de l'économie dirigée,
fournit de larges débouchés aux intermédiaires
de toutes sortes. La libéralisation de l'économie
ferait apparaître de nombreux surnuméraires.
Le nationalisme économique
En apparence, le Brésil a davantage
les moyens d'un développement introverti que les
États andins ou centro-américains. Cependant,
l'indépendance économique des nations est
un concept relatif. Or, malgré son "décollage",
le Brésil reste protectionniste et continue d'invoquer
les clauses de non-réciprocité prévues
pour les pays très pauvres. Et, alors que la plupart
des nouveaux pays industriels facilitaient les entrées
de capitaux à partir de 1980, le Brésil, lui,
a conservé sa législation restrictive. Mais
l'idéologie du secteur public est plus nationaliste
qu'anticapitaliste.
La faiblesse de l'État
L'hypertrophie du secteur public et de la réglementation,
loin d'accroître l'autorité de l'État,
a pour effet de l'affaiblir. Les libéraux, qui souhaitent
un État minimum ou du moins un État modeste,
constatent en Europe la détérioration du service
public, la montée de l'incivisme et de l'insécurité.
Dans un pays en voie de développement, comme le Brésil,
l'ordre public se délite. L'économiste suédois
Gunnar Myrdal avait constaté en Asie, il y a vingt
ans, que les États les plus autoritaires et les plus
dirigistes étaient des "États mous",
où, du fait de la corruption et de l'arbitraire,
l'administration n'était pas en mesure de faire respecter
la loi. Les pauvres, chômeurs ou marginaux, sont les
premiers exposés à la violence.
Au Brésil, la crise rend aujourd'hui
plus apparent l'affaiblissement de l'État. Cependant,
dès l'époque du "miracle économique",
quand les militaires ont abandonné la "ligne
dure", la dégradation des services publics traditionnels
(voirie, transports, courrier, éducation, électricité
ou téléphone) s'est accélérée.
La délinquance, l'alcoolisme et le trafic de drogue
s'étendent depuis la fin des années soixante-dix.
Par suite de l'explosion urbaine et de l'"autogestion"
des grands bidonvilles, les agglomérations sont devenues
des zones d'insécurité. Après la suspension
des garanties juridiques sous le régime militaire,
la police, la justice et l'armée ne bénéficient
plus dans l'opinion d'un appui suffisant pour rétablir
l'ordre public. Depuis que les civils sont au pouvoir, les
Brésiliens sont passés de l'état de
grâce à la déception en faisant l'expérience
de coalitions impuissantes, ce qui fortifie les adversaires
de la "démocratie molle".
Il est difficile de savoir si le Brésil
conservera longtemps une économie administrée
ou s'il entrera en phase avec l'évolution libérale
du monde actuel. Il n'en est pas moins évident que
l'aggravation de l'insécurité compromet la
démocratisation. Le Brésil contient plus de
sources de dynamisme qu'aucun des pays voisins. Mais, à
préférer l'utopie au réalisme, les
Brésiliens risquent de rester une communauté
déchirée par les affrontements, au lieu de
devenir les Japonais du siècle prochain.
(1) D. Vernet, "Brésil, les
affaires de la transition", Le Monde, 6 août
1987
(2) "Israel privatization program",
Business Week, 3 août 1987
(3) "Tunisie-Sénégal,
les privatisations à l'ordre du jour", Forum
du développement, juillet 1987
(4) "L'Echange de créances
bancaires contre participations industrielles", Le
Monde, 26 août 1987
(5) R. Cohen, "Brazil auto-makers
find road to profit is rough in nation's regulated economy",
Wall Street Journal, 1er septembre 1987
(6) M. Ikonicoff, "Trois Thèses
erronées sur l'industrialisation du tiers monde",
Problèmes économiques, 12 août 1987
(7) S. Latouche, "Le Mythe du développement
à crédit", Eurépargne, juillet
1987
(8) "Les Fuites de capitaux dans
le tiers monde", Le Monde, 5 septembre 1987
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